KHO:2012:11

Keywords: Kunnan järjestämä jätteenkuljetus, Sopimusperusteinen jätteenkuljetus, Asian valmistelu, Päätöksen perusteleminen, Valtuuston päätös siirtymisestä sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen, Pitkäaikainen tosiasiallinen tilanne
Year of case: 2012
Date of Issue: 22.2.2012
Register number: 189/1/11
Archival record: 312

Kunnanjohtaja oli asian valmistelun perusteella ehdottanut kunnanhallituksen esityksen sisällöksi, että kunnassa olisi vuoden 2010 alusta voimassa kunnan järjestämä jätteenkuljetus ja että valtuusto samalla hyväksyisi kunnan puolesta vuonna 1999 allekirjoitetun kunnallisen jätehuoltoyhtiön osakassopimuksen. Kunnanhallitus päätti 21.9.2009 äänestyksen jälkeen esittää valtuustolle, että kunnassa olisi vuoden 2010 alusta voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Valtuusto hyväksyi 19.10.2009 äänestyksen jälkeen kunnanhallituksen esityksen.

Kunnanhallituksen pöytäkirjan perusteella kunnanjohtajan valmisteleman esityksen tarkoituksena oli, että kunta tekisi aikaisemmassa päätöksenteossa paljastuneiden puutteiden vuoksi uuden päätöksen, jossa tosiasiallisesti jo pitkään vallinneen tilanteen mukaisesti todettaisiin, että kunnassa oli käytössä jätelain 10 §:n 1 momentin mukainen kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Asian valmistelussa oli yleisesti verrattu jätelain 10 §:n 1 ja 2 momentin mukaisia kuljetusjärjestelmiä. Kunnassa vallinneen tosiasiallisen tilanteen pitkäaikaisuus ja vakiintuneisuus huomioon ottaen valmistelussa ei ollut kuitenkaan otettu huomioon, mitä oikeudellisia ja muita vaikutuksia kunnan siirtymisellä jätelain 10 §:n 2 momentin mukaiseen sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen olisi kunnalle itselleen, kuntien perustamalle jätehuoltoyhtiölle, alueella toimiville jätealan yrittäjille sekä kuntalaisille palvelujen käyttäjinä. Kun otettiin myös huomioon, että muutoksen oli ollut tarkoitus tulla voimaan lähes välittömästi, valmistelu ei täyttänyt kuntalain eikä hallintolain vaatimuksia siitä, että tehtävän päätöksen vaikutukset oli riittävästi ja oikeassa laajuudessa selvitetty ennen asian ratkaisemista.

Päätöstä ei ollut myöskään perusteltu hallintolain 45 §:n mukaisesti riittävällä tavalla. Asiassa ei ollut kysymys tilanteesta, jossa hallintolain 45 §:n 2 momentin nojalla päätöksen perustelut olisi voitu jättää esittämättä. Perusteluiden tarvetta korosti erityisesti se seikka, että päätöksellä muutettaisiin pitkäaikaista tosiasiallista oikeustilaa.

Hallintolaki 31 § 1 momentti ja 45 §Jätelaki (1072/1993) 10 § 1 ja 2 momentti
Kuntalaki 53 § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 16.12.2010 nro 10/0696/2

Asian aikaisempia vaiheita

Toholammin kunnan tekninen lautakunta on 7.11.2005 (§ 45) päättänyt esittää kunnanhallitukselle ja kunnanvaltuustolle, että kunnanhallitus ja kunnanvaltuusto toteaisivat kunnassa olevan voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, joka jatkuu vuoden 2006 alusta edelleen.

Toholammin kunnanhallitus on 8.12.2005 (§ 382) päättänyt esittää kunnanvaltuustolle, että kunnanvaltuusto toteaa kunnassa olevan voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, joka jatkuu vuoden 2006 alusta edelleen.

Toholammin kunnanvaltuusto on 19.12.2005 (§ 76) tekemällään päätöksellä päättänyt hyväksyä kunnanhallituksen esityksen.

Kunnanhallitus on 13.2.2006 (§ 36) päättänyt jättää panematta kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöön ja saattanut asian kuntalain 56 §:n nojalla uudelleen valtuuston käsiteltäväksi sekä esittänyt valtuuston 19.12.2005 tekemän päätöksen kumoamista.

Kunnanvaltuusto on 20.2.2006 (§ 1) tekemällään päätöksellä päättänyt hyväksyä kunnanhallituksen esityksen.

Vaasan hallinto-oikeus on 2.4.2007 antamallaan päätöksellä (nro 07/0175/2) jättänyt tutkimatta Jokilaaksojen Jäte Oy:n valituksen kunnanvaltuuston 19.12.2005 tekemästä päätöksestä ja A:n valituksen kunnanvaltuuston 20.2.2006 tekemästä päätöksestä.

Hallinto-oikeus on samalla jättänyt tutkimatta Jokilaaksojen Jäte Oy:n hakemuksen asian ratkaisemisesta hallintoriita-asiana. Hakemuksessa oli vaadittu vahvistamaan, että Toholammin kunnassa oli edelleen voimassa järjestetty jätteenkuljetusjärjestelmä kunnanvaltuuston 28.6.1999 §:n 27 kohdalla tekemän päätöksen mukaisesti vuoden 2003 alusta lukien.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n hallintoriita-asiaa koskevat hakemukset , joissa he olivat vaatineet muun ohella sen vahvistamista, että Toholammin kunnassa oli voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä ja että heillä oli oikeus sopia jätteenkuljetuksesta haluamansa kuljetuksen suorittajan kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on 28.1.2008 antamallaan päätöksellä taltionumero 99 A:n, B:n, C:n ja D:n valitettua hallinto-oikeuden päätöksestä kumonnut ja poistanut hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli tutkinut heidän hakemuksensa hallintoriita-asiana. Korkein hallinto-oikeus on jättänyt hakemukset tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluissa muun ohella, että asiassa ei ollut kysymys hallintolainkäyttölain 69 §:n tarkoittamasta Toholammin kunnan ja valittajien välisestä julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevasta riidasta, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse. Valinnan tekeminen jätteenkuljetusjärjestelmästä kuului kunnan toimivaltaan. Kyseisestä kunnan päätöksestä säännönmukaisena oikeussuojakeinona oli muutoksenhaku. Kun otettiin huomioon kunnan jätelakiin perustuva toimivalta, tuomioistuin ei voinut hallintoriitana ratkaista asiaa eikä tulkita kunnan päätöksiä järjestelmän perusvalinnasta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja poistettava sekä jätettävä hallinto-oikeudelle tehdyt hakemukset asian ratkaisemisesta hallintoriitana tutkimatta.

Valituksenalaisen asian aikaisempi käsittely

Toholammin kunnanjohtaja on 21.9.2009 esittänyt kunnanhallituksen kokouksessa (§ 210), että kunnanhallitus tekisi kunnanvaltuustolle päätösehdotuksen, jonka mukaan Toholammilla on vuoden 2010 alusta voimassa kunnan järjestämä jätteenkuljetus ja että valtuusto hyväksyy 1.9.1999 kunnan puolesta allekirjoitetun Jokilaaksojen Jäte Oy:n osakassopimuksen (yhtiö nimi on myöhemmin muuttunut Vestia Oy:ksi).

Kunnanhallituksen pöytäkirjan mukaan kunnanjohtaja on todennut esityksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

”Toholammin kunta on yhtiön perustamisesta asti sitoutunut yhtiön toimintaan ja noudattanut yhtiön osakassopimuksen mukaista toimintatapaa. (---)

Kunnanhallitus katsoo, että kunnassa nyt vallitseva toimintatapa on aikaisempien päätösten ja tavoitteiden mukainen, ympäristöystävällinen, taloudellinen ja kaikkia kunnan alueita tasapuolisesti palveleva, minkä vuoksi toimintatapaa ei ole perusteltua muuttaa.

Kunta voi hoitaa jätelain mukaan sille kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät perustamalla muiden kuntien kanssa tätä varten osakeyhtiön. Osakeyhtiön perustamiseen liittyy mm. osakassopimuksen hyväksyminen, mihin toimivalta on lähtökohtaisesti valtuustolla. Toholammin valtuusto on 28.6.1997 27 § päättänyt liittymisestä Jokilaakson Jäte Oy:öön ja osakassopimus on allekirjoitettu 1.9.1999. Osakassopimuksen hyväksymisestä ei kuitenkaan ole nimenomaista päätöstä.

Jätelain 10 §:n nojalla on kunnan toimivallassa päättää, onko kunnassa kunnan järjestämä vai sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Päätösvalta on valtuustolla, jollei se ole siirtänyt sitä muulle toimielimelle. Jokilaakson Jäte Oy:n osakassopimuksessa Toholammin kunta on sitoutunut siirtymään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.”

Toholammin kunnanhallituksen pöytäkirjasta (§ 210) käy lisäksi ilmi, että asian käsittelyssä on viitattu eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 27.11.2008 antamaan päätökseen, joka koskee jätteenkuljetusjärjestelmän muuttamista Toholammin kunnassa kunnanvaltuuston 28.6.1999 tekemällä päätöksellä hyväksyä silloisen Jokilaaksojen Jäte Oy:n osakassopimus, sekä apulaisoikeusmiehen päätöksestä ilmenevään kehotukseen jätteenkuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tekemisestä kunnassa osakassopimuksen hyväksymisen lisäksi.

Kunnanhallituksen pöytäkirjan mukaan asiassa oli pyydetty 18.5.2009 kirjalliset lausunnot alueen jätteenkuljetusyrityksiltä ja Vestia Oy:ltä. Lausuntopyyntöön olivat vastanneet Jorma Hautakoski Ky ja Vestia Oy. Pöytäkirjan mukaan kuntalaisten kuulemiseksi oli 12.5.2009 pidetty tiedotus- ja keskustelutilaisuus. Pöytäkirjan mukaan tilaisuudessa olivat alustaneet kunnanjohtaja, Lassila & Tikanojan yhteyspäällikkö, Ympäristöyhdistysten liiton toimitusjohtaja sekä Vestia Oy:n toimitusjohtaja. Yleisötilaisuuden keskusteluista kerätyt eri vaihtoehtojen hyödyt ja haitat olivat pöytäkirjan liitteinä.

Pöytäkirjassa todetaan lisäksi seuraavaa: ”Osakassopimuksen mukaan kunta sitoutuu siirtymään kunnan järjestämään jätteen kuljetukseen ja antamaan sen yhtiön hoidettavaksi. Hautakoski Ky:n tiedusteluun sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen jatkamisesta Toholammin kunnanhallitus on vastannut 19.04.2004 § 112, että asiassa edetään osakassopimuksen mukaisessa järjestyksessä. Yhtiön osakassopimuksen hyväksymisestä Toholammin kunnassa ei ole selkeää päätöstä.”

Toholammin kunnanhallitus on edellä tarkoitetussa kokouksessaan äänin 4 - 2, poiketen kunnanjohtajan esityksestä, päättänyt esittää kunnanvaltuustolle, että Toholammilla on vuoden 2010 alusta voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä.

Toholammin kunnanvaltuusto on 19.10.2009 (§ 67) äänin 14 - 5 hyväksynyt kunnanhallituksen päätösehdotuksen, jonka mukaan Toholammilla on vuoden 2010 alusta voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä.

Kunnanvaltuuston pöytäkirjasta käy ilmi, että esityslistan liitteenä on ollut kooste jätteenkuljetusjärjestelmien hyödyistä ja haitoista sekä Jorma Hautakoski Ky:n ja Vestia Oy:n lausunnot. Pöytäkirjan mukaan puheenjohtajan esityksestä ”päätettiin käydä perusteellinen keskustelu ennen päätöksentekoa”. Pöytäkirjan mukaan keskustelun jälkeen asiasta on äänestetty ja hyväksytty yksimielisesti ponsilausuma.

Käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Vestia Oy ja E ovat hakeneet kunnanvaltuuston päätökseen muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen. Valituksessaan muutoksenhakijat ovat vaatineet, että valtuuston päätös kumotaan puutteellisen valmistelun vuoksi tai sisällöllisesti lain vastaisena. Vestia Oy on lisäksi vaatinut, että Toholammin kunta on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut asiassa.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella, että Toholammin kunta on kunnanhallituksen päätöksellä 29.5.1998 (174 §) päättänyt lähteä mukaan valmistelemaan alueellisen jätehuoltoyhtiön perustamiseen liittyviä toimenpiteitä. Kunta on valtuuston päätöksellä 28.6.1999 (27 §) päättänyt liittyä perustettavaan Jokilaaksojen Jäte Oy:hyn, joka vuodesta 2007 alkaen on ollut Vestia Oy. Valtuuston päätös 28.6.1999 (27 §) on tehty yksimielisesti eikä siitä ole valitettu.

Toholammin kunta on näin ollen hyväksynyt yhtiön perustamisasiakirjat ja siirtynyt osakassopimuksen mukaisesti kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Osakassopimuksen ja sen mukaisen kuljetusjärjestelmän hyväksyminen on edellyttänyt valtuuston hyväksyntää myös siksi, että osakassopimuksessa kunnan budjettivaroja on sidottu 186 000 markalla.

Toholammin kunta tai kunnan hyväksymällä tavalla alueellinen jätehuoltoyhtiö ovat tämän jälkeen suorittaneet useita toimenpiteitä osakassopimuksen mukaisesti.

Kunnanvaltuuston uutta päätöstä ei ole perusteltu ja objektiiviset selvitykset päätöksen tueksi puuttuvat. Kun kuljetusjärjestelmästä päätetään, kunnanvaltuutetuille ja muille järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin kuuluville kunnan jäsenille on annettava riittävä tieto päätöksen vaikutuksista. Kuntalaisille ei ole esitetty jätelakiin, kuntalakiin tai muuhunkaan lakiin kytkettyjä organisatorisia, teknisiä, ympäristöllisiä tai taloudellisia perusteita, joilla kuljetusjärjestelmän muutos olisi hyväksyttävissä. Jos asiaa ei palauteta valmisteltavaksi, päätöksestä voi seurata jätelain vastaisia seurauksia sekä kunnan jäsenten kannalta arvaamattomia taloudellisia vastuita, joiden selvittäminen kuuluu erottamattomana osana kuljetusjärjestelmää koskevaan päätöksentekoon.

Toholammin kunta voi vapaasti päättää, järjestääkö se jätteenkuljetuksensa kunnan järjestämänä vai sopimusperusteisena. Tämä vapaus ei kuitenkaan oikeuta poikkeamaan päätöksien riittävästä valmistelusta tai valmistelussa esiin tulleiden seikkojen huomioon ottamisesta. Kuljetusjärjestelmää koskevasta päätöksestä on voitava todeta, että päätös on jätelain mukainen ja että siinä on myös otettu huomioon kuntalaisten edut.

Asiassa 12.5.2009 pidetyn informaatio- ja keskustelutilaisuuden muistiossa on lueteltu esiin tuotuja jätteenkuljetusjärjestelmien etuja ja haittoja. Tämä yhteenveto on sivuutettu päätöksenteossa kokonaan. Taustaselvitykset ja laskelmat sopimusperusteisen kuljetusjärjestelmän eduista ja haitoista kunnan järjestämään kuljetusjärjestelmään verrattuna puuttuvat. Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutukset ovat todennettavissa. Sopimusperusteisen järjestelmän osalta ei ole kokemuksia, koska Toholammin kunta on kilpailuttanut jätteenkuljetusyrittäjät jo vuodesta 1985 alkaen.

Toholammin kunta ei ole kuullut Vestia Oy:n muita osakaskuntia päätöstä valmistellessaan. Lausuntoa ei ole myöskään pyydetty alueelliselta ympäristöviranomaiselta eikä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta.

Jätelain 10 §:n 2 momentin mukaan kunta voi tehdä erikseen päätöksen, että kunnassa on voimassa sopimusperusteinen järjestelmä. Sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään siirtymistä koskevan päätöksen on sisällettävä myös kunnan tarkemmin määräämät ehdot. Kunta ei ole tarkemmin määrännyt ehtoja eikä itse asiassa ehtoja lainkaan. Jätelain 10 §:ssä ei anneta mahdollisuutta jättää ehtoja määrittelemättä. Päätös on tältäkin osin jätelain vastainen.

Oikeudenkäynti on aiheutunut kunnanvaltuuston virheestä. Näin ollen olisi kohtuutonta, jos Vestia Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Toholammin kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja muutoksenhakijat velvoitetaan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut asiassa.

Vestia Oy ja E ovat antaneet vastineen. Vestia Oy on täsmentänyt oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksensa määräksi 6 978,40 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vestia Oy:n ja E:n valituksen sekä Vestia Oy:n ja kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Jätelain 10 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisessa syntyneen ja lainkohdasta tarkemmin ilmenevän muun jätteen kuljetus ( kunnan järjestämä jätteenkuljetus ). Jätteen haltijan kanssa tehtävällä sopimuksella kunta voi ottaa järjestämäänsä jätteenkuljetukseen muunkin jätteen kuljetuksen.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa ( sopimusperusteinen jätteenkuljetus ). Kunnan määräämät ehdot voivat koskea kuljetettavan jätteen lajia ja laatua, kuljetuksesta lajeittain perittävää kohtuullista ylintä hintaa samoin kuin aluetta, jolla kuljetuksen suorittajan on tarjottava kuljetuspalveluja.

Jätelain 10 §:n säännöksistä ilmenee, että asumisesta syntyvän ja lainkohdasta tarkemmin ilmenevän muun jätteen kuljettamisesta huolehtiminen on lakisääteisesti kunnan vastuulla. Kysymys siitä, hoidetaanko kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetus kunnassa kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena joko kunnan omana toimintana tai muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen vai päätetäänkö kyseisen jätteen kuljetus hoitaa sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa, on kunnan harkintavallan piiriin kuluva asia. Sama koskee myös kunnassa noudatetun jätteenkuljetusjärjestelmän muuttamista. Kunta voi siten valita parhaaksi katsomansa jätteiden kuljetusjärjestelmän. Harkintavaltaa rajoittavat ainoastaan hallintotoiminnassa yleisesti noudatettavat periaatteet.

Kuntalaisten kuulemiseksi asiassa on 12.5.2009 järjestetty informaatio- ja keskustelutilaisuus. Tilaisuuden yhteydessä on luetteloitu jätteenkuljetusjärjestelmien etuja ja haittoja. Alueen jätteenkuljetusyrittäjiltä ja Vestia Oy:ltä on pyydetty lausunnot. Lisäksi asiaa on valmisteltu kunnanhallituksessa. Kooste jätteenkuljetusjärjestelmien eduista ja haitoista sekä annetut lausunnot ovat olleet kunnanvaltuuston käytössä päätöstä tehtäessä. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että jätelain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetut ehdot voidaan määrätä myöhemminkin, asiaa käsiteltäessä ei ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka johdosta kunnanvaltuuston päätös olisi syytä kumota.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan päätöksenteon perusteeksi ei ole myöskään esitetty selvästi puutteellisia tai virheellisiä tietoja. Kunnanvaltuusto on sen käytettävissä olleiden selvitysten perusteella voinut katsoa, että sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään siirtyminen on perusteltua. Kunnanvaltuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä.

Jäteyhtiön perustamisasiakirjoja ja osakassopimusta sekä niiden noudattamista koskevat kysymykset ratkaistaan niistä erikseen säädetyssä järjestyksessä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että kunta joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 2 §
Jätelaki 10 § 1 ja 2 momentti
Hallintolaki 6, 31, 34 ja 41 §
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vestia Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan kunnanvaltuuston päätöksen puutteellisen valmistelun ja muiden menettelyllisten puutteiden tai hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätösten muun lainvastaisuuden vuoksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Toholammin kunta määrätään korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Jätteiden kuljetukset on Toholammin kunnan alueella järjestetty Vestia Oy:n osakkaina olevia kuntia sitovan osakassopimuksen mukaisesti. Toholammin kunnan tulisi ensin selvittää käsityksensä osakassopimuksen sitovuudesta ja seuraukset sopimuksen tietoisesta rikkomisesta.

Osakassopimuksen 1 §:n mukaan Vestia Oy:n tehtävänä on ”huolehtia jätehuollon järjestämisestä, jätteiden käsittelystä ja jätteiden hyötykäytön edistämisestä sopijakuntien alueella”. Osakassopimuksen 2 §:n mukaan Vestia Oy:n tehtävänä on ”ottaa sopijapuolten alueelta vastaan, käsitellä sekä hyödyntää ja ohjata hyötykäyttöön jätelaissa kunnan vastaanottovelvollisuuteen kuuluvat jätteet”. Osakassopimuksen 2 §:n mukaan vuoden 2003 alusta yhtiö kilpailuttaa jätteiden keräilyn ja kuljetuksen koko toiminta-alueellaan. Viimeksi mainitun sopimusmääräyksen mukaan ”sopijakunnat sitoutuvat tällöin siirtymään kunnan järjestämään jätteen kuljetukseen ja antavat sen yhtiön hoidettavaksi”. Yhtiön kilpailuttama yrittäjä on hoitanut jätteenkuljetuksia Toholammin kunnan alueella vuodesta 2003 lähtien ja hoitaa edelleen.

Osakassopimuksessa on sovittu julkisen palvelun suorittamisesta, vaikka itse sopimus on yksityisoikeudellinen sopimus. Ratkaisevaa ei ole sopimuksen yksityisoikeudellinen luonne vaan siitä seuraavat julkisoikeudelliset ja taloudelliset oikeusvaikutukset. Kunnanhallitus ja -valtuusto eivät ole huolehtineet päätöksentekoon vaikuttavan tärkeän asian selvittämisestä.

Toholammin kunnanvaltuuston valituksenalainen päätös vaikuttaa jätteiden keräykseen, kuljetukseen, käsittelyyn ja hyödyntämiseen sekä niitä koskeviin moninaisiin sopimuksiin, jätetaksoihin ja muun muassa reitti- ja muihin tiedostoihin. Välillisiä vaikutuksia aiheutuu muun muassa Vestia Oy:n tekemien jätteidenhyödyntämissopimusten muuttamisesta, hyödyntämistoiminnan kannattavuuden muutoksista ja investointien käymisestä tarpeettomiksi. Vestia Oy on päätöksestä riippumatta edelleen velvollinen kuljettamaan jätteitä Toholammin alueella osakassopimuksen mukaisesti.

Toholammin kunta teki vuonna 1985 yrittäjän kanssa jätehuoltolaissa tarkoitetun kilpailutetun sopimuksen jätehuollon järjestämisestä (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Vuonna 1994 kunta teki jätelain nojalla päätöksen, jonka sisältönä niin ikään oli kunnan järjestämä jätteenkuljetus yksityistä yrittäjää käyttäen.

Toholammin kunta osallistui alueellisen jäteyhtiön perustamisselvityksiin valmistellen jäteyhtiön perustamiskirjaa, yhtiöjärjestystä ja osakassopimusta. Valtuuston päätöksellä 28.6.1999 (§ 27) kunta liittyi perustettavaan Jokilaaksojen Jäte Oy:öön, joka vuonna 2007 muutti nimensä Vestia Oy:ksi. Muun muassa osakassopimuksen nojalla kuntien tuli ottaa kantaa jäteyhtiöön liittymiseen. Toholampi hyväksyi osakassopimuksen ja sitoi samalla 186 000 markkaa budjettivaroja perustettavaan yhtiöön.

Liittymispäätöksen sekä osakassopimuksen siirtymäajan mukaisesti Toholammin kunta muutti kunnan järjestämää jätteenkuljetusta antamalla kaikki jätejakeet Jokilaaksojen Jäte Oy:n hoidettaviksi. Toholammin kunta on toiminut osakkaana alusta saakka. Kunnanvaltuusto on tehnyt 20.2.2006 päätöksen, jossa todetaan kunnassa olevan voimassa kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Vaasan hallinto-oikeus on antanut siihen liittyen päätöksen 2.4.2007 (nro 07/0175/2), jonka korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 25.1.2008 taltionumero 99 poistanut.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 27.11.2008 antanut kantelun johdosta päätöksen, jossa on edellytetty kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tekemistä asianmukaisen valmistelun perusteella kokonaan uudelleen. Apulaisoikeusasiamies tutki kantelun 14.2.2003 jälkeiseltä ajalta, mutta on kuitenkin tehnyt johtopäätöksensä vuoden 1999 tapahtumista ilman Nivalan-Haapajärven seutukuntayhdistyksen selvitystä, joka sisälsi osakassopimuksen. Lisäksi apulaisoikeusasiamies on pitänyt tosiseikkana, että kunnassa on vuosien 1985 ja 1994 päätösten nojalla sopimusperusteinen kuljetusjärjestelmä, vaikka tosiasiassa kunnassa on ollut edellä mainittujen päätösten perusteella jätelain 10 §:n 1 momentin mukainen kunnan järjestämä jätteenkuljetus yksityistä yritystä käyttäen.

Apulaisoikeusasiamiehen päätöksen nojalla Toholammin kunta ryhtyi valmistelemaan päätöstä vuoden 2010 alusta lukien käyttöön otettavasta kuljetusjärjestelmästä. Kunnanhallituksen ja -valtuuston eräiden jäsenten tavoitteena oli kuljetusjärjestelmää koskevaa päätöstä valmisteltaessa, että kunnassa toimiva eräs yritys voisi järjestää jätteenkuljetuksen kunnassa vuonna 1985 päätetyn kuljetusjärjestelmän mukaisesti, mutta kilpailuttamatta.

Kunnanhallituksen kokouksessa 26.1.2009 esitettiin kunnanjohtajan esityksestä poiketen, ettei jätteenkuljetusjärjestelmän muuttamista selvitetä puolueettoman konsultin toimesta. Kunnanhallituksen kokouksessa 21.9.2009 (§ 210) esitettiin kunnanjohtajan päätösehdotuksesta poiketen, että Toholammilla on vuoden 2010 alusta voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Kunnanvaltuusto hyväksyi 19.10.2009 (§ 67) sopimusperusteisen kuljetusjärjestelmän muutosta erikseen valmistelematta.

Vestia Oy antoi 5.6.2009 Toholammin kunnanhallitukselle lausunnon sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen siirtymisen vaikutuksista Toholammin kunnan ja Vestia Oy:n välisiin toimintatapoihin ja vastuisiin. Valmistelu olisi kuljetusjärjestelmien kattavaa vertailua lukuun ottamatta riittävä kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa pysymiseksi, koska siitä on kokemuksia ja jätteenhaltijat ovat olleet tyytyväisiä järjestelmään. Sopimusperusteiseen järjestelmään siirtymiseksi olisi sen sijaan tarvittu lisäselvityksiä muun muassa kunnan käytännön mahdollisuuksista järjestää jätteenkuljetus, jätteen vastaanotto ja keräys sekä järjestelmän kannattavuudesta ja vastuista. Vaasan hallinto-oikeus on pitänyt riittävänä valmisteluna ja selvityksenä Vestia Oy:n kunnanhallitukselle antamaa lausuntoa, vaikka lausunnossa on todettu valmistelun ja selvitysten riittämättömyys.

Kunnanjohtajan päätösehdotuksen mukaan Toholammin kunta on ollut alusta alkaen sitoutunut kuntien yhteisen jäteyhtiön toimintaan ja noudattanut yhtiön osakassopimuksen mukaista toimintatapaa. Kunnanjohtaja on esittänyt kunnanhallituksen kokouksessa useita muitakin perusteluja kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen puolesta.

Toholammin kunnanhallitus ja -valtuusto eivät ole selvittäneet osakassopimuksen sitovuutta eivätkä sopimuksen tietoisesta rikkomisesta seuraavia vastuita kuntalaisille jätteen haltijoina ja veronmaksajina.

Valtuuston päätöksessä ei ole määritelty jätelain 10 §:n 2 momentin edellyttämiä ehtoja, joita ovat alue, ylin hinta ja se, mitä ja millaisia jätteitä päätös koskee.

Viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Kunnan vapaus päättää jätteenkuljetusjärjestelmästään ei oikeuta poikkeamaan päätöksen riittävästä valmistelusta tai valmistelussa esiin tulleiden seikkojen huomioon ottamisesta. Kuljetusjärjestelmää koskevasta päätöksestä on voitava todeta päätöksen jätelain mukaisuus, vastuut sekä kunnan ja kuntalaisten edun huomioon ottaminen.

Asiassa ei ole selvitetty, miten Vestia Oy:n kunnalle tarjoamat palvelut korvattaisiin ja järjestettäisiin. Asiassa ei ole selvitetty voimassa olevan osakassopimuksen sitovuutta ja sopimuksen rikkomisen seurauksia, muiden jätteenkuljetusyrittäjien tarjontaa, jätejakeiden hyötykäyttömahdollisuuksia, jätteiden käsittelypaikkoja sekä hallinnollisen infrastruktuurin järjestämättä jättämisen seurauksia.

Kuljetusjärjestelmien muuttamisen vaikutusten asianmukainen selvittäminen edellyttää usein ulkopuolisten asiantuntijoiden tarkastelua. Tässä tapauksessa tämä on torjuttu ja näin estetty valtuustoa saamasta riittävästi tietoa päätöksenteon pohjaksi.

Kuljetusjärjestelmän muuttaminen olisi edellyttänyt objektiivista lisätarkastelua sekä valmistelua sen estämiseksi, ettei päätös kuljetusjärjestelmän muuttamisesta ole kunnan edun vastainen.

Toholammin kunnassa on vain yksi jätteenkuljetusyrittäjä. Kunta ei ole selvittänyt, ehtiikö tämä yrittäjä tehdä sopimukset kiinteistönhaltijoiden kanssa, voiko kunta osoittaa yrittäjälle jätteiden sijoituspaikat, mitä uusia astioita tarvitaan, mitkä ovat kuljetus-, hyödyntämis- ja käsittelykustannukset sekä kustannukset jätteenhaltijoille. Kunta ei ole suunnitellut jätehuoltoa eikä selvittänyt jätehuollon järjestämistä ja rahoittamista. Kunta ei ole selvittänyt myöskään jätelain velvoitteiden ja priorisointien toteutumista.

Kunta ei ole selvittänyt myöskään ehtoja, jotka jätelain 10 §:n 2 momentin nojalla on asetettava päätettäessä sopimusperusteisesta kuljetusjärjestelmästä. Jos ehdot voisi hallinto-oikeuden käsityksen mukaisesti asettaa jälkikäteen, niistä ei mainittaisi jätelain 10 §:n 2 momentissa. Jos kunta jätelain 10 §:n 2 momentin nojalla määräisi myöhemmin erikseen supistetun alueen, rajaisi jätejakeita tai jätteiden laatua tai määräisi ylisuuren hinnan, kukaan ei kai enää voisi valittaa kuljetusjärjestelmää koskevasta päätöksestä.

Uutta jätelakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on mahdollista vain, jos tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin (HE 199/2010 vp). Tässä tapauksessa lähtökohtana asian valmistelussa on ollut ensisijaisesti oman yrittäjän ja kunnan asukkaan monopoli jätteen haltijoiden kustannuksella. Yrittäjä on ilmoittanut olevansa valmis. Vaatimus palvelutarjonnan luotettavuudesta, kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä kohdistuisi jätteen kuljetusyritykseen. Määräävää markkina-asemaa ei saa käyttää hyväksi.

Uuden jätelain nojalla päätös kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta voidaan tehdä vain laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Toholammilla nämä edellytykset eivät toteudu. Jos Toholammin kunnassa olisi käytössä jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus, sen olisi järjestettävä jätteenkuljetukset uuden jätelain 37 §:n mukaisiksi tai siirryttävä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen viiden vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Ei ole tarkoituksenmukaista, että kunta tekee tässä vaiheessa valmistelemattoman päätöksen, jonka jälkeen se joutuisi kuitenkin tekemään toisenlaisen päätöksen.

Vestia Oy on suorittanut erilaisia jätteiden kuljetukseen ja hyödyntämiseen sekä muuhun jätehuoltoon osakaskuntien alueella vaikuttavia investointeja. Investointien kustannusjako muissa osakaskunnissa muuttuu, jos yksi osakaskunta jää pois. Toholammin kunta on huolehtinut jätehuollosta jätelain 16 §:n mukaisessa yhteistyössä muiden kuntien kanssa.

Asiaa valmisteltaessa ei ole kuultu Vestia Oy:n muita osakaskuntia. Toholammin kunta ei voi selvittää omia vastuitaan, jos se ei ole kuullut muita osakaskuntia.

Toholammin kunta ei pyytänyt lausuntoa jätehuoltoa ohjaavalta ja kehittävältä alueelliselta ympäristöviranomaiselta eikä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta. Asian riittävä valmistelu olisi edellyttänyt niiden viranomaisten kuulemista, joiden velvollisuuksiin kuljetusjärjestelmää koskeva päätös vaikuttaa.

Toholammin kunnan jätteille ei ole vastaanottopaikkaa sopimusperusteissa järjestelmässä. Tämä estää jätteiden hyödyntämisen ja asianmukaisen käsittelyn. Järjestettyä jätteenkuljetusta ei ole suunniteltu ja hoidettu niin, että sillä toteutetaan jätelain 6 §:ssä säädettyjä yleisiä velvollisuuksia. Vestia Oy:n tekemien jätteiden hyödyntämistä koskevien sopimusten mukainen hyödyntäminen ei toteudu kuljetusjärjestelmän muuttuessa.

Toholammin kunnalla ei ole edellytyksiä jätehuollon järjestämiseen ja siinä tarvittaviin investointeihin ja tekniikkaan. Sopimusperusteiseen järjestelmään ei valmistelun puutteiden vuoksi liity jätelain 10 §:ssä edellytettyä jätehuollon suunnittelua. Kunta ei tällöin voi järjestää jätteen hyödyntämistä jätelain 13 §:n mukaisesti.

Tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää julkisen vallan käyttäjälle asetetun yleisen velvollisuuden käyttää valtaansa vain tarkoitukseen, johon se on lain mukaan tarkoitettu käytettäväksi. Koska valtuuston päätöstä ei ole perusteltu, Vaasan hallinto-oikeudella ei ole ollut objektiivisia perusteita, joiden nojalla se olisi voinut perustellusti todeta, että tarkoitussidonnaisuuden periaatetta on noudatettu. Perusteluiden puuttuessa voidaan myös olettaa, että päätös on perustunut epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin.

Luottamuksensuojaperiaate edellyttää, että yksityisten jätteen haltijoiden on voitava luottaa valtuuston aiempien päätösten pysyvyyteen ainakin siltä osin kuin kunta on sitoutunut velvoitteisiin. Periaate edellyttää myös luottamusta viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen. Jättämällä sopimusperusteista kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen perustelematta kunta ei ole noudattanut myöskään luottamuksensuojaperiaatetta.

Selvitysten hankkimatta jättäminen viittaa objektiviteettiperiaatteen vastaiseen päätöksentekoon. Kunnanhallituksen ja -valtuuston eräiden jäsenten asenteellinen ja aktiivinen kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vastustus viittaa objektiviteettiperiaatteen rikkomiseen sekä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaiseen esteellisyyteen.

Jätteiden tuottajille ja kiinteistön haltijoille sekä sopimusperusteista jätteenkuljetusta mahdollisesti hoitaville kuljetusyrittäjille tulisi varata mahdollisuus saada tietoja kuljetusjärjestelmän muutoksen käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista. Yksi kuulemistilaisuus selvittämättä jääneitä tietoja tarjoamatta ei täytä hallintolain 41 §:n vaatimuksia.

Valtuuston olisi pitänyt palauttaa asia kunnanhallitukselle valmisteltavaksi ja täydennettäväksi riittävillä selvityksillä. Valtuusto on käyttänyt harkintavaltaansa väärin sekä rikkonut useita hallinnon oikeusperiaatteita ja esteellisyyttä koskevia säännöksiä.

Valtuuston päätös valmisteluineen on muodollisesti ja sisällöllisesti lainvastainen. Kuljetusjärjestelmän muuttaminen voi johtaa tilanteeseen, jossa Vestia Oy:n pitäisi osakassopimuksen nojalla kuljettaa jätteitä samanaikaisesti, kun kunta kuljetusjärjestelmää muuttamalla sopii kuljetuksista toisen kuljetusyrittäjän kanssa tai sopimisvastuu asetetaan jätteenhaltijoille.

Valtuuston päätöksen virheellisyyden vuoksi olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa Vaasan hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.

Toholammin kunnanhallitus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä. Kunnanhallitus on vaatinut, että Vestia Oy määrätään korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vestia Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös 16.10.2010 (nro 10/0696/2) muulta kuin oikeudenkäyntikuluja koskevalta osaltaan ja Toholammin kunnanvaltuuston 19.10.2009 (§ 67) tekemä päätös kumotaan.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt Vestia Oy:n oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen ei muuteta.

3. Vestia Oy:n ja Toholammin kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Asiaa ratkaistaessa huomioon otetut säännökset

Jätelain säännökset

Jätelain (1072/1993) 10 §:n 1 momentin (411/2007) mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisessa syntyneen jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyneen muun jätteen kuin ongelmajätteen kuljetus ( kunnan järjestämä jätteenkuljetus ). Sama koskee myös asuinkiinteistössä sijaitsevassa liikehuoneistossa syntynyttä muuta kuin ongelmajätettä, joka ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään vastaa asumisessa syntynyttä jätettä ja joka toimitetaan kiinteistön haltijan luvalla kiinteistöllä olevaan jätteen keräyspaikkaan. Asumisessa syntyvänä jätteenä pidetään kaikkea asumisessa syntyvää jätettä, kuten vakinaisessa ja vapaa-ajan asunnossa sekä maatilan asuinrakennuksessa syntyvää jätettä jätteen lajista, laadusta ja määrästä riippumatta, sako- ja umpikaivoliete mukaan luettuna. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin, mikä toiminta katsotaan edellä tarkoitetuksi julkiseksi toiminnaksi, jossa syntynyt jäte voidaan rinnastaa asumisessa syntyvään jätteeseen. Jätteen haltijan kanssa tehtävällä sopimuksella kunta voi ottaa järjestämäänsä jätteenkuljetukseen muunkin jätteen kuljetuksen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa ( sopimusperusteinen jätteenkuljetus ). Kunnan määräämät ehdot voivat koskea kuljetettavan jätteen lajia ja laatua, kuljetuksesta lajeittain perittävää kohtuullista ylintä hintaa samoin kuin aluetta, jolla kuljetuksen suorittajan on tarjottava kuljetuspalveluja.

Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi päättää, ettei 1 tai 2 momentissa tarkoitettua jätteenkuljetusta ( järjestetty jätteenkuljetus ) järjestetä alueella, jossa on hankalat kulkuyhteydet tai jossa on vähän jätteen haltijoita tai vähän kuljetettavaa jätettä, ellei kuljetusta ole terveys- tai ympäristönsuojelusyystä taikka muusta siihen rinnastettavasta syystä pidettävä tarpeellisena.

Pykälän 4 momentin (452/2004) mukaan järjestetty jätteenkuljetus on suunniteltava ja hoidettava siten, että se osaltaan toteuttaa jätelain 6 §:ssä säädettyjä yleisiä velvollisuuksia ja turvaa jätteen haltijoille riittävän palvelutason. Jos jätteenkuljetusta ei ole järjestetty kiinteistökohtaisesti, kunnan on huolehdittava siitä, että keräyspaikat ovat kohtuullisesti saavutettavissa.

Hallintolain säännökset

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Kuntalain säännökset

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka saman lain 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Kuntalain 55 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi käsitellä asian, joka on mainittu kokouskutsussa ja joka on valmisteltu 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Saatu selvitys

Kunnanjohtaja on kunnanhallituksen pöytäkirjasta ilmenevän valmistelun perusteella ehdottanut kunnanhallituksen esityksen sisällöksi, että Toholammilla on vuoden 2010 alusta voimassa kunnan järjestämä jätteenkuljetus ja että valtuusto hyväksyy kunnan puolesta 1.9.1999 allekirjoitetun jätehuoltoyhtiön osakassopimuksen. Kunnanjohtajan esityksen perusteluissa on korostettu, että tarkoituksena on ollut tehdä aikaisemmin osakassopimuksen hyväksymisen yhteydessä tekemättä jäänyt päätös siitä, että kunnassa on jätelain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu kunnallinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Tällaisen kuljetusjärjestelmän todettaisiin olevan voimassa kunnassa vuoden 2010 alusta.

Kunnanhallitus on kokouksessaan 21.9.2009 (§ 210) suoritetun äänestyksen jälkeen päättänyt esittää valtuustolle, että kunnassa on vuoden 2010 alusta voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetus.

Valtuusto on kokouksessaan 19.10.2009 (§ 67) suoritetun äänestyksen jälkeen hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen. Valtuuston päätökseen liittyy ponsi, jonka mukaan kunta haluaa toimia yhteistyössä Vestia Oy:n kanssa.

Kunnanhallituksen ja -valtuuston pöytäkirjan liitteinä ovat Vestia Oy:n ja Jorma Hautakoski Ky:n lausunnot jätteenkuljetusjärjestelmien vaihtoehdoista ja vaikutuksista. Pöytäkirjan liitteenä olevassa Vestia Oy:n lausunnossa on lisäksi otettu kantaa niihin vaikutuksiin, joita sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen siirtymisellä olisi kunnan ja Vestia Oy:n välisiin toimintatapoihin ja vastuisiin. Kunnanhallituksen pöytäkirjan mukaan kuntalaisten kuulemiseksi on 12.5.2009 ollut tiedotus- ja keskustelutilaisuus. Kooste keskustelutilaisuudessa esille tulleista eduista ja haitoista on samoin kunnanhallituksen pöytäkirjan liitteenä.

Oikeudellinen arvio

Kunnanvaltuuston päätös ja kunnanhallituksen esitys poikkeavat asian käsittelyn perusteena olleen valmistelun lähtökohdista. Asiaa valmisteltaessa tavoitteena on ollut, että kunta tekee aikaisemmassa päätöksenteossa paljastuneiden puutteiden vuoksi uuden päätöksen, jossa tosiasiallisesti jo pitkään vallinneen tilanteen mukaisesti todettaisiin, että kunnassa on käytössä jätelain 10 §:n 1 momentin mukainen jätteenkuljetus vuoden 2010 alusta.

Asian valmistelussa on sinänsä yleisesti verrattu jätelain 10 §:n 1 momentin mukaista kunnan järjestämää jätteenkuljetusta ja saman pykälän 2 momentissa tarkoitettua sopimusperusteista jätteenkuljetusta etuineen ja haittoineen. Kunnassa vallinneen tosiasiallisen tilanteen pitkäaikaisuus ja vakiintuneisuus huomioon ottaen valmistelussa ei kuitenkaan ole riittävällä tavalla otettu huomioon, mitä oikeudellisia ja muita vaikutuksia kunnan siirtymisellä sopimusperusteiseen kuljetusjärjestelmään olisi kunnalle itselleen, kuntien perustamalle jätehuoltoyhtiölle, alueella toimiville jätealan muille yrittäjille sekä kuntalaisille palvelujen käyttäjinä. Kun myös otetaan huomioon, että muutoksen on ollut tarkoitus tulla voimaan lähes välittömästi, valmistelu ei ole täyttänyt kuntalakiin eikä hallintolakiin perustuvia vaatimuksia siitä, että tehtävän päätöksen vaikutukset on riittävästi ja oikeassa laajuudessa selvitetty ennen asian ratkaisemista.

Kuten edellä on todettu, valtuuston päätöksellä on nopeassa tahdissa pyritty muuttamaan kunnassa pitkään tosiasiallisesti vallinnutta jätteenkuljetusjärjestelmää. Muutosta on kunnan olosuhteissa pidettävä merkittävänä. Muutoksen laajuuden vuoksi asiassa on valituksessa esitetyin tavoin harkittava myös sitä seikkaa, ovatko valtuuston päätöksestä ja sen perusteena olevasta kunnanhallituksen esityksestä ilmenevät perustelut olleet riittävät suhteessa päätöksen merkittävyyteen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätöstä ja sen perusteena olevaa kunnanhallituksen esitystä ei ole perusteltu riittävällä tavalla. Perustelujen riittämättömyyden vuoksi päätöksestä eivät ilmene asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset. Seikat ja selvitykset, jotka ovat johtaneet asian valmistelusta poikkeavaan ratkaisuun, eivät ilmene asiakirjoista muutoinkaan. Näin ollen ei ole mahdollista todeta, missä määrin asiaa ratkaistaessa on otettu huomioon esimerkiksi siirtymäajan järjestelyt, joita sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen siirryttäessä tarvitaan, sopimusperusteista jätteenkuljetusta koskevien ehtojen tarpeellisuus ja ratkaisun vaikutukset muun muassa kunnassa annettuihin jätehuoltomääräyksiin.

Valtuuston päätöksen ja kunnanhallituksen esityksen valmistelu- ja perustelupuutteellisuuksien vuoksi ei voida arvioida, onko valtuuston päätös tehty noudattaen jätelain mukaisia kunnan velvoitteita. Asiassa ei myöskään ole kysymys hallintolain 45 §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä. Perusteluiden tarvetta korostaa erityisesti se seikka, että päätöksellä muutettaisiin käytännössä pitkäaikaista tosiasiallista oikeustilaa.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös muulta kuin oikeudenkäyntikuluja koskevalta osaltaan ja kunnanvaltuuston päätös on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Vestia Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta hallinto-oikeudessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vestia Oy:n osalta asian laatuun ja kunnanhallituksen osalta asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ja kunnanhallitukselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Eija Siitari-Vanne ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Petri Leinonen.